КОВЕШНИКОВ Евгений Михайлович

ГОСУДАРСТВО И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

Специальность 12.00.01 -теория и история права и государства; история правовых учений

автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

москва-2001

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии госу­дарственной службы при Президенте Российской Федерации.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы теории местного самоуправления, его правового регулирования и органи­зации уже многие десятилетия являются предметом научного осмысления и широких общественных дискуссий.

XIX век породил множество теорий местного самоуправления, кото­рые до сих пор остаются актуальными и продолжают влиять на его прак­тическую реализацию. Богатый исторический опыт земского и городского самоуправления, накопленный в России, все еще остается невостребован­ным.

Возрождение идей местного самоуправления и их реализация на­блюдались в странах европейского континента в 60-70-х годах XX столе­тия; в 1985 году была одобрена Европейская Хартия о местном самоуправ­лении, принято новое национальное законодательство. Значительный ин­терес к местному самоуправлению проявлен в Российской Федерации в 90-х годах, на новом витке ее исторического развития.

Процесс становления местного самоуправления в Российской Феде­рации имеет свою специфику, свои исторические условия, связанные с пе­реходным состоянием нашего общества, нестабильностью экономического и социального развития, неустойчивостью политических процессов. Все еще недостаточна законодательная основа, неглубоко разработаны теоре­тические концепции, нет единого мнения о месте и роли местного само­управления в современной России. Одни пытаются полностью отделить местное самоуправление от государства, представить его в виде самостоя­тельной независимой общественной структуры, другие предпочитают рас­сматривать его в качестве местных органов государственной власти, обла­дающих ограниченной автономией и являющихся неотъемлемым институ­том государства.

Поэтому особенно актуальное значение приобретает проблема взаи­модействия государства и местного самоуправления, осмысление теорети­ческих и правовых аспектов взаимодействия государственных и само­управленческих структур с позиций научного анализа соотношения, пра­вового государства и гражданского общества.

Научно обоснованное исследование этой проблемы связано с разви­тием таких единых фундаментальных основ, на которых строятся Россий­ская государственность и самоуправление как народность, общинность,

соборность, коллективизм, духовно-нравственные начала. Исходя из этих основ, можно определить местное самоуправление через призму его взаи­модействия с государством - как такой социальный феномен, в котором смыкаются полномочия государства и общества, через который проходит связующая нить между государством, обществом, народом и индивидом.

Поэтому важно, чтобы самоуправленческие структуры не замыка­лись только на местном уровне, а уже сегодня возносились на общерос­сийский уровень. В диссертации прослеживаются возможные пути такой трансформации, которая может привести в итоге к более тесному сочета­нию самоуправляющихся начал в организации общественной жизни.

Исторический опыт развития местного самоуправления » России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на мест­ном уровне и, одновременно, обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и, зачастую, независимо от государст­венных структур.

XX век принес понимание того, что демократическое, правовое госу­дарство может решать основные задачи только при наличии развитой сис­темы местного самоуправления. Поэтому одним из наиболее актуальных вопросов является исследование места, роли и предназначения местного самоуправления » общественной и государственно-правовой структуре Российской Федерации.

Характерной чертой современного этапа развития России является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий фе­дерального Центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор са­моорганизации территорий становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ.

Россия пока делает первые шаги на пути внедрения различных пра­вовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности мест­ного самоуправления; органы местного самоуправления все еще не обла­дают достаточными возможностями для реализации этих правовых уста­новлений, хотя усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются как федеральными, так и региональными органами государственной власти и самими органа­ми местного самоуправления. При этом важно учитывать опыт прошлого нашей отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере зем-

ского и городского самоуправления, советского строительства, что может и должно быть использовано на современном этапе развития местного са­моуправления.

Актуальность данного диссертационного исследования связана с не­решенностью и проблемностью многих вопросов местного самоуправле­ния как правового и государственного характера, так и общефилософского, социологического и политического. В работе акцентируется внимание на теоретико-правовых и конституционно-правовых аспектах избранной те­мы. В их числе:

- отсутствие современной научно обоснованной теории местного са­моуправления. Господствующий в обществе конституционный принцип идеологического плюрализма порождает множественность подходов, по­рой взаимоисключающих, к местному самоуправлению, что связано с не­достаточным вниманием к этим проблемам со стороны таких фундамен­тальных наук, как теория государства и права, философия, социология;

- непоследовательность практики муниципального строительства -организация местного самоуправления осуществляется, зачастую, без уче­та объективно назревших общественных потребностей и интересов мест­ных сообществ, а лишь в угоду региональным и местным элитам;

- противоречивость и недостаточная развитость правовой основы местного самоуправления, пробелы правового регулирования, отсутствие необходимых федеральных законов и, в то же время, множественность подзаконных нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, их несистематизированность порождают иногда пра­вовую неопределенность и неразбериху;

- законодательное закрепление общих принципов местного само­управления без учета различных типов, уровней, видов ведет к его едино­образию, что в условиях российских геополитических, пространственных, национальных, демографических особенностей приводит, скорее всего, к негативным, чем позитивным результатам организации самоуправления и муниципального строительства в различных регионах страны, в конечном итоге, сковывает разнообразие форм и каналов самоорганизации граждан, живое творчество и потенциал народных масс;

- отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномо­чий местного самоуправления и государственной власти, что нередко на практике приводит к их смешению. Так, многие вопросы местного значе­ния, перечень которых определен Федеральным законом "Об общих прин-

ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", решаются также и региональными органами государственной власти. Нет такого разграничения и между различными уровнями местного самоуправ­ления, а также между представительными и исполнительными органами местного самоуправления;

- существующее ныне реальное отчуждение народных масс от пуб­личной власти, отторжение граждан от участия в управленческих процес­сах, проявление общественной пассивности и политической апатии;

- отсутствие на местном уровне достаточных материально-финансовых средств, необходимого качественного кадрового потенциала. Слабо организованы учебная подготовка кадров муниципальной службы и система повышения квалификации должностных лиц, занимающихся во­просами муниципального управления; практически не проводится учеба депутатского корпуса;

- слабость информационного обеспечения местных самоуправленче­ских структур; недостаточность просветительской деятельности, направ­ленной на разъяснение феномена местного самоуправления;

- неоднозначный подход на практике, а иногда и в научных исследо­ваниях к принципу разделения властей, распространение его на организа­цию муниципальной власти, что может привести к коллизиям, а то и к конфликтным ситуациям;

- нерешенность вопроса о возможности местного самоуправления для зашиты своих прав использовать на федеральном уровне институт конституционного судопроизводства.

Не случайно одной из конечных целей реализации государственной политики в сфере развития местного самоуправления, утвержденной Ука­зом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г., является создание системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти, которая должна обеспечить: улучшение условий жизни населения; обретение гражданами навыков демократичного взаимо­действия с органами местного самоуправления, а также навыков общест­венного контроля за эффективностью их деятельности; устойчивое само­стоятельное развитие муниципальных образований -

Степень научной разработанности темы исследования. Россий­ская правовая наука переживает период первоначального накопления ма-

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5011.

териала по проблемам местного самоуправления, для решения которых не­обходим прочный научный фундамент.

Отечественные научные разработки по отдельным проблемам мест­ного самоуправления, начиная с 1990 года, развиваются успешно1. Обшир­ная литература появилась после принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции". Практические вопросы требуют своего юридического воплощения, а правовые формулировки сталкиваются с практикой их реализации. При этом авторы постоянно отмечают политическое значение реформы. Но ма­териалов, посвященных, собственно, теоретико-правовому анализу мест­ного самоуправления, оказалось немного.

Важным событием следует считать появление работ, в которых предприняты попытки обобщения материала и осмысления накопленного опыта. Так, в ряде работ содержатся положения о том, что становление муниципального права в российском правоведении - свершившийся факт. Это монографические работы С.А.Авакьяна, О.Е.Кутафина, В.И.Фадеева, В.И.Васильева и Н.А.Емельянова, комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации" под редакцией КХАТихомирова, статьи О.Савранской и ЛЛаптевой. Можно говорить и о появлении политического анализа мест­ного самоуправления (работы 1997-1998 гг. В Т Гельмана, С.Митрохина, С.Рыженкова). Активно используется традиционный для России историче­ский подход к проблемам местного самоуправления (статьи В.Абрамова, А.Дементьева). Появляются новые методы и темы исследований - социо­логические и аксиологические методы изучения местного самоуправления (И.Миронова, Ж.Тощенко, Ф.Бродкин),

В настоящее время накоплен достаточный опыт специализирован' ных, фрагментарных исследований по отдельным проблемам местного са­моуправления, возникла новая научная дисциплина муниципального пра­ва, которая имеет своим предметом изучение вопросов организации и осу­ществления местного самоуправления, общественных отношений, возни­кающих на местном уровне. На этом благотворном фоне обращает на себя

1 См.: Рыженков С. Перспективы развития политического анализа реформы местного самоуправления в России / В кн.: Местное самоуправление в современной России: по­литика, практика, право. Материалы семинаров / Под рец. Рыженков» С. - М.: МОНФ, 1998.

внимание то, что феномен местного самоуправления остается пока за рам­ками академических исследований и теоретического осмысления.

В научна-теоретической литературе не уделяется достаточного вни­мания проблемам местного самоуправления с позиций философии, социо­логии и, к сожалению, теории права и государства, конституционного и других отраслей права. Поэтому одной из целей является попытка воспол­нить имеющийся пробел и рассмотреть вопросы избранной темы с позиций не только конституционализма и муниципального права, но и теории права и государства. На первое место выдвигается, по нашему мнению, ком­плексный, междисциплинарный подход, направленный на поиск теорети­ко-правовой основы местного самоуправления, определение оптимальных путей его взаимодействия с государственными структурами.

Объектом диссертационного исследования являются обществен­ные отношения, связанные с конституционно-правовым регулированием, организацией и деятельностью местного самоуправления в России. В цен­тре внимания диссертанта находятся вопросы теории и практики Россий­ской государственности и становления местного самоуправления, исследо­вание конституционно-правового статуса местного самоуправления, его места, роли и назначения в общественной и государственно-правовой структуре российского общества.

Предметом диссертационного исследования является теоретико-правовое исследование состояния и развития организации и деятельности местного самоуправления в его взаимодействии с государством на основе разработки и обоснования современной концепции государственной поли­тики поддержки местного самоуправления.

Цели и основные задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного критического анализа существующих взглядов, обобщения отечественного и зарубежно­го опыта определить природу местного самоуправления как самостоятель­ного института гражданского общества и важнейшего элемента государст­венно-правовой структуры, установить осневные параметры взаимодейст­вия государства и местного самоуправления, выявить тенденции и законо­мерности формирования эффективной системы органов местного само­управления, разработать и представить авторскую концепцию общерос­сийской системы местного самоуправления, отвечающую потребностям становления гражданского общества, правового, демократического, соци­ального государства, задачам муниципального строительства и права.

Диссертант считает, что данное исследование может способствовать процессу осуществления и совершенствования государственно-правовых реформ в Российской Федерации, подготовке и принятию законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих организацию н деятельность органов местного самоуправления в тесной взаимосвязи с процессами го­сударственной модернизации.

Цели диссертации определили постановку и решение следующих задач, посредством которых они реализуются:

- исследовать и определить основы соотношения гражданского об­щества, местного самоуправления и государства, выявить их взаимосвязь и взаимодействие в условиях совершенствования Российской государствен­ности и проведения муниципально-правовой реформы;

- изучить подходы к определению конституционно-правового ста­туса органов местного самоуправления, обосновать новую концепцию их организации и деятельности, соответствующую современным требовани­ям, показать их позитивную роль в российском обществе и государстве;

- проанализировать конституционно-правовые принципы организа­ции и деятельности системы органов местного самоуправления, внести предложения, направленные на их совершенствование и адекватное отра­жение происходящих в обществе социально-политических и правовых процессов;

- выявить специфическое содержание н политико-юридические ас­пекты функционирования органов местного самоуправления, акцентируя внимание на соблюдением требований законов в целях повсеместного обеспечения единой демократической законности;

- проанализировать организационную и структурно-функциональ­ную специфику деятельности органов местного самоуправления, особен­ности их построения на различном территориальном уровне;

- изучить состояние и перспективы государственного и муници­пального строительства в их тесной взаимосвязи и в контексте становления новой Российской государственности, обновления российского федера­лизма;

- исследовать конституционно-правовой статус и систему органов местного самоуправления на основе изучения и обобщения российского и мирового опыта, разработать новые подходы к выработке современной модели местного самоуправления; определить основные пути становления единой общероссийской системы местного самоуправления;

10

- изучить современное состояние дел и определить меры по совер­шенствованию правового регулирования организации и деятельности ор­ганов местного самоуправления > контексте развития законодательства, имея в виду его консолидацию, а в перспективе подготовку Муниципаль­ного кодекса Российской Федерации;

- обосновать и выявить сущность и специфическое содержание му­ниципальной власти и управления, как одной из разновидностей публич­ной власти и управления;

- осветить практические нововведения и наметить пути дальнейше­го внедрения достижений науки в сфере конституционно-правового регу­лирования организации и деятельности органов местного самоуправления, выделив муниципальное строительство и право в качестве самостоятель­ной научной дисциплины.

Становление местного самоуправления - задача не только самого местного самоуправления, но и государственной власти на всех ее уров­нях, а теоретическое осмысление этого процесса - задача науки1. При этом мы исходим из того, что государство не должно создавать самоуправлен­ческие структуры, они должны произрастать снизу самостоятельно, по инициативе населения; главная задача государства - создать необходимые правовые и организационные условия, благоприятную политическую ат­мосферу для становления в обществе самоуправленческих начал, первич­ными из которых являются широкое и повсеместное развитие местного самоуправления и, прежде всего, его низового уровня.

Теоретическая, методологическая и нормативно-правовая база исследования. Местное самоуправление, как показывает библиографиче­ский обзор научных публикаций по данной проблематике, является пред­метом исследований, проводимых представителями различных отраслей научного знания, в том числе юристами, политологами, экономистами, со­циологами, историками. Работы о местном самоуправлении, выпущенные в России, позволяют сделать заключение о том, что в XDC веке эта идея ов­ладела умами значительной части ученых и практико». Без преувеличения можно сказать, что это имена видных деятелей русской правовой науки. Достаточно упомянуть произведения М.А.Курчинского, ВБЛогосского, А.И.Васильчикова, М.М.Свешникова, Б.Н.Чичерина, В.П.Безобразова,

1 См.: Фомина Е.Г. Взаимодействие органов государственной власти и местного само­управления. -M.L Полис, 1998.

11

А.Д.Градовского, В. Н. Пешкова, И.АЛокровского, И.Д.Беляева, Н.М.Коркунова и др.

Внимательно исследованы труды по обшей теории и истории права и государства, в том числе научные труды С.С.Алексеева, М.И.БаЙтина, Б.П.Елисеева, А.В.Васильева, Р.Ф.Васильева, Н.В.Витрука, С.Э.Жилин-ского, В.П.Казимирчука, ДА.Керимова, О.С.Колбасова, СА-Комарова, В.М.Корельского, ИЛ.Куксина, МЛ.Кузнецова, А.В.Малько, М.Н.Марченко, Е.И.Матузова, Т.Д.МатвсевоЙ, Г.В.Мальцева, Е.ЕЛе-красова, В.СЛерсесянца, ТЛНешатаевоЙ, В.Д-Перевалова, МИЛиско-тина, Т.Н.Радько, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, В.ЕЛиркина, Т.М.Шам-бы, Б.С.Эбэеева, А.И.Экимова, В.Ф.Яковлева и других; по кон­ституционному праву - СААвакьяна, Н.А.Айвазяна, М.В.Баглая, Г.В.Барабашева, А.А. Белкина, В.И. Васильева, Б.Н. Габричидзе, К.Ф. Гу-ценко, Л.М.Карапетяна, Н.Г.Кобеца, Е.И.КозловоЙ, О.Е.Кутафина, Н.А.Михайловой, Ю.И.ЛеЙбо, А.И.Лукышова, В.ОЛучина, В,Р.Назаряна, АЛЛопова, С.В.Соловьевой, А.Я.Сливы, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихоми-рова, В.И.Фадеева, Л.МЭнтина,. И.С.Яиенко и др.; по административному праву и управлению - АЛ.Алехина, ГБАтаманчука, Д.Н.Бахраха, К.С.Бельского, Ю.М.Козлова, Б.М.Лазарева, Д.М.Овсянко, Г.ИЛетрова, В.С Лрониной, М,С.Студеникиной и др.

Методологическую и теоретическую основу исследования соста­вили современные политические и правовые учения и методология науч­ного познания. В процессе работы над диссертацией использованы обще­научные методы системного анализа и обобщения нормативных и практи­ческих материалов, диалектический и конкретно-исторический подходы к рассмотрению изучаемых проблем. Кроме того, применялись такие методы научного исследования, как сравнительно-правовой, функционально-структурный, формально-юридический, социально-психологический. Дис­сертант предпринял попытку прогноза в области установления устойчиво­го правопорядка и развития законодательства в рассматриваемой области. Все эти общенаучные и юридико-отраслевые методы анализа комплексно использованы для полного и объективного исследования означенных выше проблем. Большую помощь диссертанту оказало обращение к таким обще­управленческим понятиям, как системный, институциональный, про­граммно-целевой подходы.

В реализации целей и задач диссертации соискатель широко опирал­ся на основные теоретические понятия, идеи, принципы права. Широкое

12

использование научных идей позволило обосновать новые выводы, а также решить некоторые задачи, связанные с формированием и развитием зако­нодательства о местном самоуправлении.

Правовая специфика и широкий аспект исследования потребовали обращения к теории и истории права и государства, конституционному, административному, муниципальному и другим отраслям права. Были привлечены материалы не только по теме исследования, но также отечест­венные и зарубежные публикации по философии, истории, социологии, управлению и другим отраслям общественных наук.

Источниковедческую базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации; Европейская Хартия о местном самоуправлении; Федеральный закон "Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации"; другие федеральные законы; акты Президента и Правительства Российской Федерации; Конституции, Уста­вы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Фе­дерации; нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Изучено и использовано соответствующее законодательство дореволюци­онной России, законы о местных Советах СССР и РСФСР, законодательст­во о местном самоуправлении ряда зарубежных стран.

Диссертационное исследование сформировалось в результате изуче­ния обширного научно-монографического материала, публикаций по тео­рии и истории права и государства, по вопросам демократии, конститу­ционализма, правового государства, специальных публикаций по пробле­мам местного самоуправления, в том числе использованы собственные публикации автора диссертации.

Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация представляет собой комплексное исследование общетеоретических про­блем и практических задач взаимодействия государства и местного само­управления в России. В ней содержится: анализ статуса местного само­управления как института гражданского общества и структурного элемен­та государственно-правовой надстройки; показаны место и роль само­управления в общественной и государственной жизни; раскрываются сред­ства и методы, которые используются местным самоуправлением для осу­ществления своих функций и реализации задач, направленных на обеспе­чение прав и интересов населения, проживающего на территориях соот­ветствующих муниципальных образований; анализируется взаимосвязь го­сударственной и муниципальной власти как разновидностей публичной

13

власти, соотношение государственного и местного управления в единой системе управления; рассматриваются меры, направленные на обеспечение правопорядка и единой демократической законности в сфере обществен­ных отношений, возникающих на местном уровне; раскрываются взаимо­зависимость и взаимообусловленность государственного и муниципально­го строительства в процессе реформирования государственных и само-управленческих структур.

С позиций общей теории права и государства, отечественного кон­ституционализма и отраслевых правовых наук, прежде всего, конституци­онного, административного, муниципального и других отраслей права, проведено комплексное исследование современных теоретических про­блем становления и развития местного самоуправления как института гра­жданского общества, в его взаимодействии с государством, с учетом со­блюдения паритета заинтересованности и достижения сбалансированности целей и интересов общества, государства и личности.

В диссертации теоретически обоснована потребность современного российского общества и государства в разработке и научном обосновании вариантов решения проблем взаимоотношения государства и местного са­моуправления. В систематизированном, обобщенном виде, в единстве с исследованием принятых понятий и категорий, правовых институтов и правоотношений, представлены правовой статус органов местного само­управления, их типология, уровни, формы и виды.

Диссертант считает, что именно российские традиции и опыт долж­ны быть положены в основу выработки новой модели местного само­управления в нашей стране.

Диссертантом разработана, обоснована и представлена авторская концепция понимания принципов взаимодействия, построения и особенно­стей организации и деятельности органов местного самоуправления, исхо­дя из условий современного гражданского общества и правового, демокра­тического государства; определены и уточнены правоотношения в сфере местного самоуправления как разновидности общественных отношений, основанных на конституционных и муниципальных правовых нормах и являющихся формой выражения и закрепления отношений между государ­ством и гражданами по поводу разрешения местных дел путем самоорга­низации граждан в самоуправляющиеся коллективы; всесторонне исследо­ваны юридическая природа, исторические этапы развития и характерные особенности функционирования местного самоуправления в России; выяв-

14

лены и обоснованы современная концепция и модель местного самоуправ­ления, проанализированы вопросы его правового обеспечения, высказаны конкретные предложения по совершенствованию местного самоуправле­ния.

Диссертант обосновывает ряд положений и делает выводы, об­ладающие элементами научной новизны:

- на основе анализа положений Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства, а также правопримени-тельной практики диссертант обосновывает положение о необходимости разработки и принятия современной концепции реформирования местной власти на основе принципов самоуправления. Такая концепция могла бы включать в себя положения: о тесной взаимосвязи и взаимозависимости государственного и муниципального строительства; о государственно-общественной природе местного самоуправления, выступающего связую­щим звеном российского гражданского общества и государственности; об основных направлениях становления целостной общероссийской системы местного самоуправления; о постепенном распространении принципов са­моуправления на региональном уровне, исходя из положений Европейской Хартии регионального самоуправления (после ее подписания и ратифика­ции Российской Федерацией);

- рассмотрение местного самоуправления с позиций государствовед-ческих, философских и политических категорий "гражданское общество", "государство", "публичная власть", "управление", анализ их взаимосвязи и взаимоотношений, что позволило определить сущность местного само­управления как относительно самостоятельного института гражданского общества, занимающего обособленное место и выполняющего свою собст­венную рель в государственно-правовой структуре российского общества, действующего в строго очерченных конституционными и муниципальны­ми нормами рамках;

- исследование проблем государственного установления местного самоуправления позволило выявить многообразие различных форм, спосо­бов, механизмов воздействия государства на сферу местной жизни, что привело диссертанта к выводу о возможности выделения в числе внутрен­них функций Российского государства в качестве самостоятельной функ­ции государственного установления местного самоуправления,, которая на практике реализуется по следующим направлениям: государственно-правовое регулирование местного самоуправления; государственная поли-

15

тика в области развития местного самоуправления; государственная под­держка муниципальных образований; государственная защита и гарантии местного самоуправления; государственный контроль; государственно-правовая ответственность органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

- анализ территориальных основ местного самоуправления в их со­отношении с административно-территориальным устройством позволил вынести на обсуждение следующие принципиальные положения:

1) муниципальное образование не всегда должно совпадать с суще­ствующим административно-территориальным делением. Хотя ныне оно практически строится, исходя из этого принципа. На наш взгляд, террито­риальные границы муниципального образования могут отличаться от гра­ниц административных территорий - быть меньше или больше их;

2) в соответствии с видами территориальных поселений, необходимо четко разделить местное самоуправление на два самостоятельных типа -городское и сельское - правовое регулирование которых должно осущест­вляться с учетом такого деления. Исторический опыт осуществления мест­ного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда под­разделялось на два типа - земское и городское. И это естественно, по­скольку их значительные особенности объективно не позволяли вырабо­тать единообразный подход к их регулированию. Не следует забывать, что в России существовало значительное разнообразие форм организации и осуществления местного самоуправления, которое, во многом, можно ис­пользовать при проведении муниципальной реформы в современных усло­виях;

3) в рамках одного муниципального образования могут существовать различные виды самоуправления, кроме ныне существующего в законода­тельно очерченных рамках местного самоуправления: производственное самоуправление; ученическое, в том числе школьное, университетское; по месту жительства - то, что сейчас принято называть территориальным об­щественным самоуправлением; общественное или общественно-политическое, то есть совокупность различных общественных объедине­ний, действующих на соответствующей территории и т.д., которые могут участвовать в формировании органов местного самоуправления путем де­легирования в них своих представителей. В перспективе органы местного самоуправления могут формироваться на двух основах: прямых выборов

16

населением; путем делегирования от других самоуправленческих структур, действующих в муниципальном образовании;

- анализ принципа разделения властей, закрепленного в Конститу­ции Российской Федерации применительно к местному самоуправлению, позволил сделать следующие выводы:

1) этот принцип реализуется в аспекте отделения местного само­управления от государственной власти; конкретно он проявляется в раз­граничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, поэтому в пределах своих полномочий местное самоуправление является самостоятельным;

2) этот принцип не распространяется на организацию муниципаль­ной власти, построение которой не связано с принципом разделения вла­стей и не зависит от него. Поэтому многочисленные предложения о стро­гом разграничении представительной и исполнительной власти на муни­ципальном уровне не имеют под собой конституционно-правовых основа­ний, да и с точки зрения практической организации муниципальной власти они также не вызваны объективной необходимости. Те модели местного самоуправления, при которых глава муниципального образования одно­временно возглавляет представительный орган, являются, по мнению дис­сертанта, наиболее эффективными и жизнеспособными;

- система местного самоуправления рассматривается большинством исследователей в рамках конкретных муниципальных образований, кото­рые, зачастую, не соотносят ее напрямую с соответствующими объедине­ниями муниципальных образований, представляя такие ассоциации и сою­зы как самостоятельные образования, не входящие в систему местного са­моуправления.

Между тем, именно наличие таких объединений позволяет ставить вопрос о создании общероссийской, межрегиональной и региональной систем местного самоуправления. Такие системы, как представляется дис­сертанту, должны строиться снизу вверх путем формирования региональ­ных союзов муниципальных образований через делегирование в них пред­ставителей всех муниципальных образований, действующих в субъекте Российской Федерации. Наряду с этим, через делегирование представите­лей таких союзов в межрегиональные самоуправленческие структуры, ко­торые должны быть созданы в рамках существующих федеральных окру­гов как ассоциации муниципальных образований федеральных округов. И, наконец, общероссийские самоуправленческие структуры формируются

17

путем делегирования в них представителей ассоциаций муниципальных образований федеральных округов. Возможно, таким общероссийским ор­ганом местного самоуправления в несколько преобразованном виде с уче­том внесенных предложений может стать существующий ныне Конгресс муниципальных образований Российской Федерации;

- обоснованы предложения: по созданию системы взаимодействия органов местного самоуправления с населением; по формированию регио­нальных и муниципальных систем информирования населения об основ­ных направлениях государственной политики, доведения до сведения гра­ждан существа принимаемых нормативных правовых актов; по созданию условий для формирования в муниципальных образованиях структур гра­жданского общества, способствующих участию населения в осуществле­нии местного самоуправления;

- изучено и проанализировано состояние правового регулирования субъектами Российской Федерации вопросов организации и деятельности местного самоуправления, включая вопросы установления территорий му­ниципальных образований и структур органов местного самоуправления; внесены конкретные рекомендации по совершенствованию законодатель­ного регулирования этих вопросов, в том числе по приведению законода­тельства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении в соответствие с федеральным законодательством;

- разработаны предложения: по систематизации муниципальных нормативных правовых актов; по совершенствованию федерального зако­нодательства по вопросам местного самоуправления; по формированию правовой основы различных типов и уровней муниципальных образова­ний; по совершенствованию муниципального норнотворчества, устране­нию противоречий законодательства в правовых актах органов местного самоуправления;

- внесены предложения: о разработке модельных законов субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, а также модельных нормативных правовых актов органов местного самоуправле­ния; по устранению противоречий при передаче государственных полно­мочий органам местного самоуправления, по судебной защите органов ме­стного самоуправления и по внесению назревших изменений в систему муниципалы^)-правовых актов;

- изучено и проанализировано состояние территориальных основ муниципальных образований и структур органов местного самоуправления

18

в субъектах Российской Федерации, внесены конкретные предложения по их совершенствованию;

Практическая значимость и апробация диссертационного иссле­дования. Положения, основанные на выводах диссертационного исследо­вания, могут быть использованы в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, их союзов и ассоциаций, в законода­тельном и правоприменительном процессах, в научно-исследовательской и преподавательской работе.

Исследованию проблем организации и деятельности органов местно­го самоуправления соискатель посвятил более 10 лет. В результате были написаны и опубликованы учебники, учебные пособия, монографии, науч­ные доклады, научные статьи по всем разделам диссертации общим объе­мом более 150 печатных листов. На монографические работы автора полу­чены положительные отзывы и опубликованы положительные рецензии.

Сформулированные в представленной диссертации и в опубликован­ных автором научных работах положения и выводы были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Россий­ской Федерации, изложены в докладах и выступлениях на научно-практических и межвузовских конференциях и "круглых столах", а также при подготовке соответствующих материалов к проектам Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Россий­ской Федерации, других нормативных правовых актов Российской Феде­рации и ее субъектов.

Положения диссертационного исследования и опубликованные рабо­ты используются автором в его практической работе, а также в преподава­тельской и научной деятельности.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения, списка использован­ных нормативных правовых актов и научной литературы.

П. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Во Введении обоснованы важность и актуальность избранной темы, определены предмет и объекты, цели и основные задачи исследования, его

19

теоретическая, методологическая и источниковедческая база, сформулиро­ваны научная новизна и основные положения, выносимые на защиту, пока­зана их теоретическая и практическая значимость.

Первая глава - "Государство и местное самоуправление как ин­ституты развития общества" - посвящена анализу названных категорий с позиций общетеоретических (государствоведческих, политологических, философских) подходов к их исследованию.

Одной из ключевых проблем является выработка научно обоснован­ного понятия "местное самоуправление", определение его сущности, Су­ществующие в исторической и современной литературе разнообразные подходы к пониманию роли, места и сущности местного самоуправления, отсутствие общепризнанного понимания этого института, с одной сторо­ны, затрудняют решение этой проблемы, с другой - дают необходимый творческий импульс для дальнейшего поиска и осмысления собственной позиции автора по данной проблеме. Состояние и будущее местного само­управления в нашей стране, как справедливо подчеркивает С.Л. Авакьян, во многом, зависит от того, какая концепция местного самоуправления взята за основу1.

Исходя из исторического анализа воззрений русских ученых, опира­ясь на достижения современной мысли, а также подходы и определения, закрепленные в международных правовых документах, Конституции РФ, федеральных и региональных законах, в диссертации предлагается собст­венное видение понятия и сущности местного самоуправления, его роли и места в российском обществе и государстве.

Выделяются четыре основные сущностные характеристики, позво­ляющие раскрыть местное самоуправление как относительно самостоя­тельный институт гражданского общества. Это, во-первых, одна из основ конституционного строя Российской Федерации; во-вторых, право граждан на осуществление местного самоуправления; в-третьих, самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения; в-четвертых, одна из форм народовластия. Указанные аспекты проявления местного самоуправления исследуются в диссертации,

Проводится анализ основных теорий (концепций) местного само­управления, в их числе: общинная, хозяйственная, общественная, государ­ственная. Обращается внимание на то, что в нынешних условиях продол-

1 См.; Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России. В кн.: Местное самоуправление в России. С. 43.

20

жают оставаться актуальными общественная и государственная теории, которые в различных вариациях используются российскими учеными при исследовании проблем местного самоуправления. Именно по ним развер­нулась наиболее острая дискуссия в 1993 году, в период подготовки Кон­ституции Российской Федерации, и была связана с определением места ор­ганов местного самоуправления в системе государственной власти. Тогда предпочтение было отдано сторонникам общественной теории, и норма статьи 12 Конституции Российской Федерации закрепила невхождение ор­ганов местного самоуправления в систему органов государственной вла­сти, тем самым, организационно отделив местное самоуправление от госу­дарства.

Вместе с тем, жесткое отделение одного вида власти от другого (го­сударственной от муниципальной) в значительной мере связано с субъек­тивными факторами - победой одной точки зрения над другой, за которы­ми стоят различные социально-политические группировки, отражающие в своих воззрениях разные концептуальные подходы к общественному и го­сударственному развитию России.

На основании проведенного анализа вносится предложение о кор­ректировке существующего ныне конституционного положения о соотно­шении органов местного самоуправления и системы органов государст­венной власти и замене его следующим положением: местное самоуправ­ление, являясь самостоятельным институтом гражданского общества, важ­нейшим элементом российской государственно-правовой структуры, соб­ственными средствами и методами решает вопросы местного значения, обеспечивает участие населения в государственном и муниципальном строительстве, реализует переданные ему государственные полномочия при их материальной и финансовой обеспеченности, осуществляет другие задачи и функции, направленные на обеспечение достойной жизни, прав и интересов людей, проживающих в городских и сельских поселениях, ис­пользуя при этом разнообразные формы его организации с учетом истори­ческих, национальных, культурных и других сложившихся традиций и об­раза жизни.

В литературе высказываются более жесткие подходы к определению местного самоуправления. Например, И.В.Выдрин, АЛ.Кокотов считают, что "было бы оптимальным укреплять позиции органов местного само-

21

управления - как составной части системы государственных органов в рамках внутригосударственной децентрализации"1.

Диссертант считает, что подобное однозначное огосударствление местного самоуправления явится шагом назад по сравнению с ныне дос­тигнутым, правда, во многом, противоречивым и до конца нерешенным, уровнем теоретического осмысления и практической реализации такого социального института, как местное самоуправление. Тем более, опыт по­добного огосударствления, и не только позитивный, мы имели в недавнем советском прошлом. Поэтому в диссертационном исследовании необходи­мо высказать более рациональные и более адекватно отражающие сло­жившиеся реалии подходы к определению места и роли местного само­управления в общественной и государственной структуре.

В диссертации исследуются высказанные в литературе теоретиче­ские подходы к соотношению общества, государства и личности через призму местного самоуправления, которое также, как и государство, явля­ется социальным институтом, одной из форм самоорганизации общества. Местное самоуправление рассматривается как одна из первых форм само­организации общества, возникшая задолго до возникновения государства. В связи с этим автор разделяет позицию, касающуюся того, что одним из возможных путей происхождения государства могло стать усложнение общественных отношений, приведшее к постепенному преобразованию самоуправленческих структур в структуры государственные.

И уже в государственно-организованном обществе наглядно прояв­ляется двойственная природа местного самоуправления как относительно самостоятельного института общества и важнейшего структурного эле­мента государственно-правовой надстройки. Поэтому местное самоуправ­ление может реализовать себя в полной мере только в виде властного ин­ститута публичной власти, другой разновидностью которой является госу­дарственная власть.

В диссертации раскрывается определяющая роль и влияние государ­ства на процесс становления и развития местного самоуправления. Исто­рический опыт развития государственности позволяет выявить следую­щую, казалось бы, парадоксальную особенность; в период кризиса госу­дарственности, ослабления государственной власти происходит развитие самоуправления, укрепление его институтов, в период же централизации

1 См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. - М: Норма, 2000.

С. 54.

22

государственности, усиления государственной власти местное самоуправ­ление ослабляется, а порой и свертывается. Вместе с тем, в литературе вы­сказано справедливое суждение о том, что в переходном обществе местное самоуправление играет стабилизирующую роль в развитии государства, выступает фактором снятия существующей в обществе социальной напря­женности.

Эту особенность важно учитывать в современный период развития Российской государственности, когда предпринимаются меры по ее укреп­лению, усилению вертикали государственной власти. Именно в этот пери­од местное самоуправление может выступить позитивной социальной си­лой, явится стабилизирующим фактором общественно-политических от­ношений, взаимодействия всех ветвей власти на федеральном, межрегио­нальном, региональном и местном уровнях.

При этом диссертант исходит из того, что проведение реформы госу­дарственного строительства, укрепление властной вертикали должны ор­ганически сочетаться с одновременным осуществлением муниципальной реформы, главная направленность которой должна быть связана с обеспе­чением конституционного права граждан Российской Федерации на их ре­альное участие в управлении делами общества и государства, с созданием условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие челове­ка.

Анализ проблем соотношения местного самоуправления и общества проводится с позиции трактовки местного самоуправления как относи­тельно самостоятельного института гражданского общества, выступающе­го в качестве территориально-управленческой структурной части в системе гражданского общества1. В этом качестве местное самоуправление опреде­ляется как связующее звено в системе централизованного и децентрализо­ванного управления. В рамках своих полномочий оно самостоятельно управляет местными делами, решает переданные ему отдельные государ­ственные полномочия, используя различные формы самоорганизации и самореализации.

Местное самоуправление исторически хранит основные черты об­щинного строя, в котором оно зародилось и функционировало в догосу-дарстаенных структурах, В государственно-организованном обществе оно приобретает новые черты, не утрачивая, вместе с тем, свои качества соци­ального общественного элемента. При этом мы считаем, что местное само-

1 См.: Нерсесянц B.C. Общая теория праша и государства. - М.: Норма, 2000, С. 285.

23

управление как социальный институт обладает возможностями для много­образия форм самоорганизации граждан; именно на местном уровне в пол­ной мере может проявиться живое творчество масс, при этом оно не долж­но жестко ограничиваться законодательными оковами. Дело закона от­крыть простор для инициативы, творческого порыва народа, а каковы бу­дут его каналы и формы - дело самого народа, каждого местного сообще­ства, исходя из своих нужд и интересов, традиций и образа жизни, истори­ческого опыта и национальных особенностей.

Многообразие местной жизни и возможных форм самоорганизации граждан невозможно предусмотреть в правовых нормах. Поэтому в дис­сертации предпринимается попытка определить некоторые возможные проявления местного самоуправления как института гражданского обще­ства. Оно находится в тесном взаимодействии и взаимосвязи с другими структурными элементами гражданского общества, которые действуют на местном уровне, зачастую, в тех же территориальных границах, что и ме­стное самоуправление. Это - общественные объединения, религиозные ор­ганизации, средства массовой информации, предприятия и другие эконо­мические структуры различной подчиненности и разных форм собственно­сти, учреждения культуры, образования, здравоохранения, спорта и мно­жество других. В одних случаях, с рядом таких структур органы местного самоуправления выступают как равноправный партнер, в других - как ор­ган местной власти, который является источником существования некото­рых из них, выступая в качестве учредителя, в-третьих, - как орган управ­ления, действуя на началах соподчиненности, координации, администра­тивного вмешательства.

На основе проведенного анализа делается вывод о необходимости обеспечить представительство наиболее значимых общественных и других структур, действующих в пределах муниципального образования, в пред­ставительных органах местного самоуправления путем делегирования в них представителей от соответствующих структур.

Во второй главе - "Эволюция теории и практики местного само­управления в российском обществе и государстве" - рассматриваются институты самоуправления в дореволюционной России, опыт советского строительства, пути возрождения местного самоуправления в Российской Федерации на рубеже 90-х годов XX столетия.

Исторический аспект исследования данного вопроса непосредствен­ным образом связан с выявлением основных параметров соотношения го-

24

сударственных и самоуправленческих структур, их взаимодействием в процессе становления и развития государства, его выделения из общества и функционирования как относительно самостоятельного социального яв­ления.

Касаясь истоков соотношения названных структур, связанных с про­блемой происхождения государства, в научной литературе в последние го­ды все активнее обсуждается проблема происхождения государства не только как результата проявления антагонистических классов, но и в силу действия иных факторов, прежде всего, задач управления. В этой связи, опираясь на данные истории, этнографии, археологии, которые, по мнению А.И,Ковлера, дают основание считать, что происходило не некое поглоще­ние государством институтов общинно-родового самоуправления, а по­этапное "огосударствление" институтов самоуправления, в смысле их дальнейшего развития на собственной основе до размеров институтов го­сударственного управления.

Важнейшим фактором такого "огосударствления" стало усложнение задач управления разросшихся общностей - племени, этнической группы, народности. Возникают обособленные функции управления и властвова­ния. При этом в сферу управления естественным образом вживаются ин­ституты общинно-племенного самоуправления; причем, в одних случаях -в малых, компактных общинах, управление и самоуправление выступали как тождественные понятия, в других - больших по территории и населе­нию общинах самоуправление выступает как автономия в рамках общей системы управления. Но и в том, и в другом случае самоуправление утра­чивает свою самодовлеющую самостоятельность, подчиняясь основным целям и задачам политического властвования1.

Таким образом, с возникновением государственно-организованного общества местное самоуправление утрачивает свою былую изначальную самостоятельность и становится либо придатком государственной струк­туры, продолжением государственной власти на местном уровне, либо обособленным от государства институтом гражданского общества, остава­ясь относительно самостоятельным от государственных институтов, но в любом случае действующим в рамках государственно-правовых предписа­ний.

1 См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. Отв. ред. Мамут Л.С.-М.: Наука, 1995. С. 52-54.

25

На протяжении всей истории государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязь между развитием государства и само­управлением. В различных типах государства, на разных этапах эволюции существовали различные модели местного самоуправления, которые, в ко­нечном счете, всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме пра­вовых норм либо в форме директивных указаний и, тем самым, практиче­ски всегда, зависимо от типа государства, его устройства, формы правле­ния и политического режима.

Именно на такой взаимосвязи делается акцент в диссертационном исследовании. Хотя автор, безусловно, учитывает также обусловленность государственных и самоуправленческих начал более глубинными и объек­тивными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка социальных групп - клас­совых, сословных, этнических, характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополити­ческого положения, исторического развития, демографического состояния общества и другие.

Как проявляло себя местное самоуправление на различных этапах развития Российского государства? Как взаимодействовали государствен­ные и самоуправленческие институты в истории нашей страны? Исследо­ванию этих вопросов в науке уделяется значительное внимание. По этой проблематике опубликовано большое количество научных исследований в различных отраслях всеобщей истории, истории Отечества, истории госу­дарства и права России, теории государства и права, конституционного и муниципального права, других отраслевых юридических наук, политоло­гии, философии. Существенный вклад в исследование названной пробле­мы внесли русские, советские и российские ученые. Именно их труды по­зволяют в обобщенном виде подойти к раскрытию указанной проблемы, определить свое отношение к ней и сделать необходимые выводы с тем, чтобы в последующем использовать все важное и позитивное, накопленное поколениями наших предков за тысячелетнюю историю России.

В диссертации последовательно прослеживаются основные этапы развития российского самоуправления, его взаимодействие с государст­венными структурами, что позволяет говорить о тесной взаимосвязи госу­дарства и самоуправления, которая реально прослеживается на всех этапах их исторического развития. Исторический обзор становления и развития

26

местного самоуправления в России позволил сделать некоторые выводы, остающиеся важными и актуальными в условиях современного развития Российской Федерации.

1. Разделение местного самоуправления на два типа: городское и земское. В рамках земского существовали разные уровни: волостное и сельское (крестьянское); уездное и губернское самоуправление.

2. Существование на местном уровне различных видов самоуправле­ния, в том числе производственного, купеческого, студенческого и других.

3. Функционирование (на определенных этапах исторического раз­вития России) самоуправленческих структур на общероссийском уровне.

4. Оптимальное сочетание централизованного государственного управления с децентрализацией управления на местах.

5. Ступенчатые структуры формирования органов местного само­управления, которые включили в себя избрание непосредственно населе­нием в сочетании с представительством от других видов самоуправления.

6. Выполнение местными органами широкого круга полномочий.

7. Установление государственного контроля за деятельностью орга­нов и должностных лиц местного самоуправления.

8: Тесная взаимосвязь реформ государственного управления с проведением земских и городских реформ.

9. Зависимость местного самоуправления от государственной поли­тики, в том числе от эффективности правового регулирования обществен­ных отношений, возникающих на местном уровне.

В диссертации рассматривается теория и практика советского строи­тельства и возможности использования позитивного опыта в муниципаль­ном строительстве. Принципиальный этход от российских традиций мест­ного самоуправления произошел после победы Октябрьской революции. Правовое и политическое конструкции Советской власти постепенно при­вело к повсеместному свертыванию земских учреждений, отказу от идеи местного самоуправления, господству Советов как единой системы госу­дарственной власти снизу доверху. На местном уровне Советы выступили как органы государственной власти. Повсеместное огосударствление мно­гих сфер общественной жизни с неизбежностью коснулось и обществен­ных отношений, возникавших на местном уровне. Советское государство рассматривалось как надежный и эффективный инструмент социалистиче­ского строительства, достижения тех высоких целей, которые были по­ставлены во имя светлого будущего.

27

В обществе господствовала теория научного коммунизма, которая, опираясь на марксистско-ленинскую идеологию, определяла основные на­правления общественного развития и государственного строительства. Од­ним из научных направлений, возникших в 60-70-е годы XX столетия, яв­ляется дисциплина "Советское строительство", предметом исследования которой были вопросы организации и деятельности местных Советов, под которыми в тот период понимались краевые, областные, районные, город­ские, районные в городах, поселковые и сельские Советы. Диссертант не согласен с той негативной оценкой их деятельности, которая все еще встречается не только в публицистической, но и в научной литературе. Считаем важным выявить позитивный опыт, накопленный за годы сущест­вования Советов, остающийся актуальным и сегодня.

Анализ функционирования и законодательного регулирования мест­ных Советов позволяет сделать следующие обобщенные выводы, которые можно использовать в практике муниципального строительства на совре­менном этапе развития Российской Федерации.

1. Участие широких народных масс в формировании и работе мест­ных Советов. В составе более 52 тыс. Советов, действовавших на террито­рии Союза ССР, работало свыше 2,3 млн депутатов. Свыше 2,3 млн орга­нов общественной самодеятельности строили свою работу во взаимодей­ствии с местными органами власти и объединяли в своих рядах более 28 млн человек.

2. Дифференцированный подход к законодательному регулированию различных звеньев Советов. В тот период действовали отдельные законы о краевых и областных, о районных и городских, о поселковых и сельских Советах, в которых разграничивались полномочия Советов по звеньям и по представительным и исполнительным органам.

3. Осуществление организации и деятельности местных Советов и их органов на основе принципа единой законности в условиях существования единого правового пространства. В наше время на обеспечение единства правового пространства направлен Указ Президента Российской Федера­ции от 10 августа 2000 г.1

4. Активное участие населения и местных Советов в обсуждении за­конопроектов, выносимых на всенародное обсуждение, которые в истории новейшей России ни разу не проводились.

1 СЗ РФ // 2000. № 33. Ст. 3356.

28

5. Построение всей системы Советов на основе соподчиненности ор­ганов управления, в соответствии с принципом демократического центра­лизма, при наметившейся в 80-е годы некоторой децентрализации, усиле­нии самостоятельности и повышении ответственности местных Советов и их органов.

Новый этап возрождения местного самоуправления в Российской Федерации относится к началу 90-х годов XX столетия и был связан с при­нятием союзного и российского законов о местном самоуправлении. Уро­вень осуществления местного самоуправления был понижен до районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Закреплялась самостоятельность местного самоуправления в ре­шении вопросов местного значения. В октябре-декабре 1993 года основы реформирования местного самоуправления определялись указами Прези­дента Российской Федерации, в соответствии с которыми деятельность ме­стных Советов как представительных органов прекращалась.

Новые подходы к местному самоуправлению были определены Кон­ституцией Российской Федерации 1993 года, которая заложила принципи­ально иные положения о местном самоуправлении, организационно отде­лив его от системы органов государственной власти.

На основании проведенного в главе второй анализа исторического опыта развития местного самоуправления в России, СССР и РСФСР дела­ется вывод о возможности использования ряда его позитивных достиже­ний в современной практике муниципального строительства и реформиро­вания местного самоуправления в Российской Федерации. В их числе:

1. Четкое разделение местного самоуправления на городское и сель­ское и их самостоятельное (отдельное) правовое регулирование в форме федеральных законов о самоуправлении в средних и малых городах и по­селках; о самоуправлении в сельских поселениях. Следует также законода­тельно закрепить, что власть и управление в больших, крупных и круп­нейших городах и на объединенных территориях (районы, уезды, сельские округа) осуществляется на основе сочетания государственных и само­управленческих начал, предусмотрев порядок формирования и функцио­нирования соответствующих представительных и исполнительных орга­нов.

2. Возможность участия в составе органов городского и сельского самоуправления представителей других видов самоуправления, действую­щих на соответствующей территории, путем их делегирования.

29

3. Повсеместное образование органов местного самоуправления. Это особенно относится к сельским поселениям, в более чем половине которых такие органы на сегодняшний день отсутствуют1.

Третья глава - " Правовое обеспечение местного самоуправления в Российской Федерации" - посвящена анализу системы правовых средств, в том числе правовых норм, правоотношений, нормативных пра­вовых актов, при помощи которых осуществляется правовое закрепление и правовое воздействие на общественные отношения местного уровня,

В диссертации рассматривается конституционно-правовая основа местного самоуправления, под которой понимается совокупность юриди­ческих норм, закрепляющих и регулирующих местное самоуправление, из которых в последние годы сложилась новая комплексная отрасль россий­ского права- "муниципальное право".

Выявляя специфику муниципально -правовых норм, автор обращает внимание на то, что они складываются, во-первых, из норм, установлен­ных государством и его органами на федеральном и региональном уров­нях; во-вторых, из норм, установленных органами местного самоуправле­ния, т.е. негосударственных правовых норм; в-третьих, относящихся не только к муниципальному праву, но и к другим отраслям права - консти­туционному, административному, гражданскому, финансовому и т.д. С расширением правового регулирования круга общественных отношений, возникающих на местном уровне, муниципально-правовые нормы-приоб­ретают все более самостоятельное значение и являются приоритетными по отношению к нормам других отраслей права.

Система муниципального права включает в себя следующие инсти­туты: сущность; основы; формы; предметы ведения и полномочия; гаран­тии, ответственность местного самоуправления. Эта система является не­полной и находится в процессе формирования. Незавершенный характер муниципального права, во многом, связан с "вторичностью" определенной части его норм, которые имеют свои истоки в других отраслях права.

Тенденция дальнейшего развития муниципального права связана с повышением удельного веса в нем именно муниципально-правовых норм, непосредственно регулирующих общественные отношения, возникающие на местном уровне, без привлечения (без крайней необходимости) норм

1 В стране существует свыше 24 тыс. сельских поселений, тогда как органы местного самоуправления действуют только в 12 тыс. муниципальных образованиях, включая городские поселения и объединенные территории.

30

других отраслей. Наиболее наглядно эта тенденция проявляется на регио­нальном уровне. Количество муниципально-правовых норм, содержащихся в законодательстве субъектов Российской Федерации, увеличивается и они становятся преобладающими, по сравнению с нормами, содержащимися в федеральном законодательстве. Поэтому, по мнению диссертанта, можно говорить о наличии не только федерального муниципального права, но и регионального (республиканского, краевого, областного) муниципального права.

Развитие муниципального права связано с процессом укрепления и совершенствования законодательной базы местного самоуправления с тем, чтобы все общественные отношения, возникающие на этом уровне, закре­плялись муниципально-правовыми нормами, что должно привести в итоге к становлению муниципального права как самостоятельной основной от­расли российского права. Между тем, состояние муниципального законо­дательства, особенно на федеральном уровне, где действует только четыре федеральных закона, специально регулирующих эти вопросы» не отвечает назревшим объективным потребностям, возникающим на местном уровне.

Противоречивость и незавершенность правовой основы местного са­моуправления, пробелы правового регулирования, отсутствие необходи­мых основополагающих федеральных законов и, в то же время, множест­венность нормативных правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, их несистематизированность, отсутствие четкого механизма их реализации - все это порождает, зачастую, правовую неоп­ределенность, коллизии, доходящие иногда до конфликтных ситуаций.

Для устранения негативных явлений, существующих в муниципаль­ном праве, в целях кодификации муниципально-правовых норм и повыше­ния уровня законодательного регулирования общественных отношений, существующих на местном уровне, диссертантом вносится предложение о целесообразности консолидации законодательства о местном самоуправ­лении, а в перспективе разработки Муниципального кодекса Российской Федерации.

Муниципально-правовые нормы, институты, правоотношения явля­ются предметом изучения одноименной научной дисциплины, которой за­нимаются, в основном, правоведы - специалисты как муниципального права, так и других отраслей. Между тем, они не охватывают всего много­образия проблем, возникающих в сфере местного самоуправления. В целях обеспечения комплексного подхода к их исследованию, предлагается рас-

31

ширить рамки и предмет складывающейся научной дисциплины - "муни­ципальное право", превратив ее в новое междисциплинарное научное на­правление - "муниципальное строительство и право", изучением которого призваны заниматься представители различных наук, в том числе правове­ды, историки, политологи, экономисты, социологи, философы.

Такой подход позволит, с нашей точки зрения, выявить многовари­антный и многоаспектный характер местного самоуправления как соци­ального явления и института гражданского общества (предмет изучения социологов, философов), взаимодействующего с государственными струк­турами (предмет изучения государствоведами и политологами), другими элементами гражданского общества - общественными объединениями, средствами массовой информации, трудовыми коллективами, предприни­мателями и товаропроизводителями, семьей и т.д. (предмет изучения со­циологов, философов, политологов, экономистов), имеющего свои тради­ции и исторические корни (предмет изучения историков), свою территори­альную и финансово-экономическую основу (предмет изучения экономи­стов, демографов), свое собственное конституционное закрепление и пра­вовое регулирование (предмет изучения правоведов). В диссертации рас­крывается содержательная сторона муниципального строительства и пра­ва, которое значительно шире и объемнее предмета и институтов муници­пального права и выходит за рамки только правовых исследований,

В целях обеспечения проведения научно-исследовательских работ в этой области и концентрации научной мысли предлагается учредить Ин­ститут муниципального строительства и права, возложив на него также подготовку профессиональных кадров для органов местного самоуправле­ния, с выдачей диплома о высшем образовании по специальности - "Му­ниципальное строительство и право". Такой институт мог бы обеспечивать повышение квалификации муниципальных служащих и государственных служащих, занимающихся вопросами местного самоуправления, а также систематически проводить учебу депутатского корпуса местных предста­вительных органов.

В диссертации рассматриваются вопросы состояния и перспектив нормативно-правового регулирования местного самоуправления, которое является важнейшей функцией государства в этой сфере, направленной на закрепление и упорядочение имеющихся на местном уровне общественных отношений; в этом аспекте оно выступает как фактор охраны и зашиты сложившихся правоотношений, способствует возникновению и развитию

32

новых общественных отношений, что в итоге должно привести к созданию оптимальных правовых условий для эффективной организации и деятель­ности местного самоуправления.

Эффективность правового регулирования тесным образом связана с повышением уровня правосознания граждан и должностных лиц, всего общества. Отсюда вытекает задача - наладить активную работу по право­вому воспитанию и пропаганде, разъяснению норм права. Особенно акту­альной она представляется на уровне местного самоуправления, кадровый состав которого все еще слабо обеспечивается информационными, в том числе информационно-правовыми технологиями.

При исследовании названной проблемы диссертант исходит из того, что в условиях российского переходного общества праву как фактору, ре­гулирующему общественные отношения, принадлежит особая творческая роль. Оно в большей степени, чем в традиционных устойчивых обществах, должно выступать созидающей силой, направленной на стимуляцию воз­никновения новых общественных отношений во всех сферах жизни обще­ства, и особенно в сфере местного самоуправления как нового обществен­но-государственного института.

В диссертации раскрывается состояние нормативно-правового регу­лирования местного самоуправления, в основе которого лежат Конститу­ция Российской Федерации и Европейская Хартия о местном самоуправле­нии . Европейская Хартия закрепляет международно-правовые ориентиры организации местного самоуправления для стран-членов Совета Европы, являющиеся обязательными после ее ратификации И апреля 1998 г. и для Российской Федерации. Впервые в 1993 году на конституционном уровне были закреплены сам институт местного самоуправления, основопола­гающие начала его организации и деятельности, определены место и роль местного самоуправления в российском обществе и его государственно-правовой структуре.

Конституционные положения развиваются и конкретизируются в российском законодательстве, в котором на трех уровнях - федеральном, региональном и муниципальном - осуществляется нормативно-правовое регулирование вопросов местного самоуправления. В диссертации прово­дится анализ состояния российского законодательства. Одна из его осо-

1 Основные нормативные правовые акты опубликованы в сборнике: Местное само­управление в Российской Федерации. - М.: Юрид. лит., 1998, одним из составителей которого является автор диссертации.

33

бенностей состоит в множественности и неоднородности правовых актов, регулирующих различные институты местного самоуправления. Особенно их разнобой по различным отраслям права и законодательства наблюдает­ся в сфере регулирования предметов ведения и полномочий местного са­моуправления.

Среди нерешенных проблем формирования правовой базы местного самоуправления участниками "круглого стола", проведенного 10 ноября 1999 г. в Совете Федерации, названы, л частности, следующие; неполнота федерального законодательства; отсутствие четкого правового разграниче­ния полномочий между органами государственной власти и органами ме­стного самоуправления; внутренняя несогласованность и несистемность законодательства о местном самоуправлении; неэффективность законода­тельного обеспечения финансово-экономической самостоятельности му­ниципальных образований; несовершенство системы судебной защиты ин­тересов местного самоуправления.

В диссертации высказываются конкретные предложения, направлен­ные на совершенствование нормативно-правового регулирования местного самоуправления, в том числе - о подготовке и принятии федеральных и ре­гиональных законов, направленных на повышение эффективности органи­зации и функционирования органов и должностных лиц местного само­управления, усиление гарантий и защиты местных сообществ, повышение ответственности органов местного самоуправления за положение дел на территории муниципальных образований.

Одним из перспективных в этом отношении, по мнению диссертанта, является использование ряда положений Европейской Хартии о регио­нальном самоуправлении, которая известна в кругах специалистов, но ко­торая не нашла пока достойного места при исследовании российских про­блем местного самоуправления.

Под региональным самоуправлением в названной Хартии понимает­ся прав© и способность самих крупных территориальных образований внутри каждого государства, имеющих выборные органы и находящихся в административном плане между центральным правительством и местными органами власти, пользующихся либо прерогативами самоорганизации, либо прерогативами, обычно ассоциируемыми с центральной властью, брать на себя под свою собственную ответственность и в интересах всего населения ведение существенной части государственных дел, в соответст­вии с принципом субсидарности. Рамки регионального самоуправления

34

должны определяться Конституцией, Статутами региона, общегосударст­венным законом или международным правом. Диссертант считает, что принципы и положения, заложенные в Хартии после ее подписания и ра­тификации, будут постепенно распространяться на субъекты Российской Федерации и, тем самым, самоуправленческие начала во все большей сте­пени будут проникать в российский государственный организм.

Четвертая глава - "Местное самоуправление в государственно-правовой структуре Российской Федерации" - посвящена рассмотре­нию теоретических основ соотношения государства и местного само­управления, раскрытию основных форм реализации функции государст­венного установления местного самоуправления.

Практика развития местного самоуправления свидетельствует о тес­ной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимопроникновении государст­венных и самоуправленческих начал. Анализ соотношения государства и местного самоуправления позволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе каждый из них является институтом общественного развития; имеет территориальную организацию, а также один источник власти - на-рЪд; осуществляет публичную власть, одна из разновидностей которой -государственная власть - распространяется на всю территорию Российской Федерации, другая - муниципальная власть - на территорию местного са­моуправления; осуществляет сбор налогов; выполняет функции по обеспе­чению общественной безопасности и порядка - одни (государственные структуры) - в виде органов внутренних дел и других силовых структур, другие (самоуправленческие структуры) - в виде муниципальных органов охраны общественного порядка; осуществляет правовое регулирование и управление, то есть имеет собственные правовые акты, а также собствен­ные аппараты управления.

Следует также иметь в виду общие социально-экономические., ду­ховные и политико-правовые основы, на которых строятся Российское го­сударство и самоуправление и закрепленные ныне в ряде статей главы 1 -"Основы конституционного строя" - Конституции Российской Федерации. Это общие принципы организации и деятельности органов государствен­ной власти и органов местного самоуправления. В их числе: народовла­стие; законность; гласность; выборность представительных органов, их самостоятельность и независимость друг от друга и от общественных объ­единений; разграничение предметов ведения и полномочий; учет общест-

35

венного мнения; оптимальное сочетание централизации и децентрализа­ции.

Исследование соотношения государства и местного самоуправления позволило выявить специфику взаимодействия этих институтов, особенно­сти их правоотношений, раскрыть основные параметры обратного воздей­ствия местного самоуправления на государственные структуры. Местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом об­щественного развития, оказывает влияние на государство и его структуры, взаимодействует с ним. Это взаимодействие выражается в следующих по­ложениях:

- обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их организационно-правовых форм;

- обязательность рассмотрения органами государственной власти и государственными должностными лицами обращений органов и должно­стных лиц местного самоуправления;

- обладание представительными органами местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представитель­ном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации;

- право местного самоуправления предъявлять в суд или арбитраж­ный суд иски о признании недействительными нарушающих права местно­го самоуправления актов органов государственной власти и решений госу­дарственных должностных лиц;

- участие местного самоуправления в избирательном процессе при подготовке и проведении выборов органов государственной власти и ре­ферендума Российской Федерации и ее субъектов;

- осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления получает правовое закрепление в Конституциях, Уставах, законах субъектов Российской Федерации. Анализ названных актов позво­ляет выделить основные положения, связанные с регулированием этих во­просов. В их числе:

- построение взаимоотношений между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправ-

36

ления на основе принципов взаимоуважения и взаимной ответственности, соблюдения законности, согласования интересов;

- содействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации развитию местного самоуправления, обеспечение гарантий его самостоятельности, оказание организационной и иной поддержки;

- учет мнения органов местного самоуправления при принятии ре­гиональных правовых актов и иных решений, затрагивающих интересы муниципальных образований;

- закрепление права глав местного самоуправления, совместно с гла­вой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, образовывать Совет глав местного самоуправления для координации работы по решению вопросов местного значения;

- возможность создания на паритетных началах согласительных ко­миссий для рассмотрения споров между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления;

- право органов государственной власти субъекта Российской Феде­рации и органов местного самоуправления заключать договоры и соглаше­ния, создавать совместные координационные, консультативные, совеща­тельные и иные рабочие органы, как временные, так и постоянно дейст­вующие.

В диссертации рассматриваются основные направления государст­венного воздействия на местное самоуправление. Объем такого воздейст­вия настолько значителен, что позволяет, по мнению диссертанта, класси­фицировать деятельность государства в этой сфере в качестве его само­стоятельной внутренней функции - "государственное установление мест­ного самоуправления", которая реализуется в следующих основных фор­мах.

1. Осуществление государственно-правового регулирования, в кото­ром определяются место и роль местного самоуправления в обществе и го­сударственно-правовой надстройке; устанавливаются правовые, террито­риальные, экономические, финансовые, организационные основы местного самоуправления; закрепляются государственные гарантии его осуществле­ния и общие принципы организации, т.е. все основные параметры сущест­вующего в стране местного самоуправления установлены государством.

2. Установление государственной политики в области развития ме­стного самоуправления. Выработкой и реализацией государственной поли­тики в этой области занимается множество различных органов. К сожале-

37

нюо, существовавший многие годы Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации и выполнявший значительные функции, в том чис­ле координационные, был упразднен решением Президента Российской Федерации от 21 ноября 2000 г. В стране до сих пор нет специального го­сударственного органа типа министерства или государственного комитета, который непосредственно занимался бы вопросами местного самоуправле­ния и муниципального строительства. С нашей точки зрения, необходи­мость создания такого органа давно назрела.

В концентрированном виде государственная политика на сегодня определена Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г., утвердившем "Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации"1. В диссертации раскрываются принципы, основные направления и механиз­мы, в соответствии с которыми формируется и реализуется государствен­ная политика в области местного самоуправления. Комплексный подход к выработке и осуществлению государственной политики позволяет повы­сить эффективность местного самоуправления, определить оптимальные формы его взаимодействия с государственными структурами.

Конкретно государственная политика » области развития местного самоуправления реализуется в законодательно закрепленных полномочиях органов государственной власти в области местного самоуправления. Эти полномочия установлены в статьях 4 и 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции".

3. Оказание государственной поддержки развитию муниципальных образований. Основные положения такой поддержки закрепляются в феде­ральных и региональных целевых программах. Ныне реализуется "Феде­ральная целевая программа государственной поддержки развития муници­пальных образований и создания условий для реализации конституцион­ных полномочий местного самоуправления", утвержденная постановлени­ем Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 гЛ В диссер­тации рассматриваются конкретные формы такой поддержки.

4. Установление государственной защиты и гарантий местного само­управления, их форм, пределов и возможностей, в том числе: судебная за­щита прав граждан на осуществление местного самоуправления; гарантии

'СЗРФ. 1999. №42. Ст, 5011. 2 СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6359.

38

избирательных прав; компенсация местному самоуправлению дополни­тельных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, и др.

5. Осуществление государственного контроля за местным само­управлением, включающего в себя контроль за реализацией переданных органам местного самоуправления государственных полномочий; финан­совый контроль, контроль межбюджетных отношений; прокурорский над­зор; государственную регистрацию устава муниципального образования, другие виды государственного контроля, включая контроль со стороны различных государственных ведомств и служб.

6. Установление государственно-правовой ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, включая досроч­ное прекращение полномочий главы муниципального образования путем отрешения его от должности и роспуск представительного органа местного самоуправления.

Рассмотрение государственной функции установления местного са­моуправления и форм ее реализации позволяет сделать вывод о решающей роли государства в установлении и регулировании местного самоуправле­ния, определении его видов, форм, уровней, а также роли, места и значения местного самоуправления в государственно-правовой структуре россий­ского общества.

На основе проведенного анализа делается вывод о тесной взаимосвя­зи государства и самоуправления, о проникновении в местное самоуправ­ление государственных начал и о наличии в самой государственности са­моуправленческих элементов. С помощью единства этих двух начал ре­шаются важнейшие общественно-государственные задачи, в том числе: исключается раздвоение власти, сглаживается отчуждение между общест­вом и государством, создаются реальные возможности для участия граж­дан в управлении делами общества и государства, укрепляются демокра­тические институты.

Приведенные положения являются концептуальным ориентиром для дальнейшей разработки теории местного самоуправления,, основой кото­рой может стать государственно-общественный подход. В условиях нашей страны представляется перспективной государственно-общественная тео­рия местного самоуправления, которая, по мнению диссертанта, позволит объективно отразить сложившиеся реалии и более адекватно определить

39

место, сущность и роль местного самоуправления в государственно-организованном обществе.

На базе такой теории возможна разработка Федеральной государст­венной концепции (доктрины) реформирования местной власти, при под­готовке которой следует использовать российский опыт и традиции зем­ского и городского самоуправления, учесть достижения советского строи­тельства, а также положительные результаты организации местного само­управления, имеющиеся в мировой теории и практике.

В главе пятой - "Государственное и муниципальное строитель­ство в Российской Федерации: состояние и перспективы" - рассматри­ваются состояние Российской государственности и некоторых проблем ее модернизации, определяются возможные направления построения целост­ной общероссийской системы местного самоуправления.

В диссертации подчеркивается органическая взаимосвязь государст­венного и муниципального строительства, которая, хотя и не всегда после­довательно, но все же прослеживается в последнее десятилетие развития Российского общества. Оптимальной, по мнению диссертанта, является позиция о том, что реформа местной власти и местного самоуправления должна осуществляться в строгом соответствии с процессом строительства новой российской государственности, с реформой государственно-властных структур в контексте обновления российского федерализма.

Актуальной является идея о том, что "местное самоуправление должно естественным образом подпитывать, поддерживать и составлять на определенном уровне единое целое с государственным уровнем управле­ния в субъектах Федерации. Такой гармонии мы пока не достигли"1.

В целях координации и гармонизации этих процессов, представляет­ся необходимым образование специального органа - типа Координацион­ного совета по проведению государственно-правовой и муниципальной реформы, основными задачами которого могли бы стать: выработка кон­цепции и основных направлений реформы; предварительная подготовка необходимых федеральных, региональных, муниципальных нормативных правовых актов, а также предложений по изменению Конституции РФ; со­действие практической реализации реформы и ее информационному обес­печению.

1 См.: Путин В. Интервью "Итоги 2000 г.". "Независимая газета", 26 декабря 2000 г. С. 8.

40

В настоящее время ряд названных вопросов обсуждается в рамках рабочих групп, образуемых Государственным советом Российской Феде­рации, например, по повышению эффективности местного самоуправле­ния; о системе органов государственной власти и управления и др.

В диссертации дается авторское видение состояния Российской го­сударственности, сложившегося в 90-е годы прошлого столетия, анализи­руются меры, проведенные в 2000 и в 2001 годах и направленные на уси­ление властной федеральной вертикали. Именно в этом аспекте рассматри­ваются решения о реформировании Совета Федерации, об образовании федеральных округов и назначении в них президентских полномочных представителей, об усилении государственно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и региональ­ных парламентов, а также глав муниципальных образований и представи­тельных органов местного самоуправления, о создании Государственного совета Российской Федерации, о мерах по обеспечению единства правово­го пространства Российской Федерации. Эти и некоторые другие меры должны положительно сказаться на повышении эффективности государст­ва.

На основе проведенного анализа, а также с учетом высказанных в литературе концепций "гарантийного государства" (Н.Н.Алексеев)1, "ци-вилизма как новой ступени всемирной истории человечества" (В.С.Нерсесянц)2, "переходного типа государства и права" (М.Н.Марченко), "евразийского федерализма и органической демокра­тии"4, "имперской Федерации"5 и др., предлагаются возможные пути укре­пления Российской государственности, повышения эффективности госу­дарственных структур. На первом этапе это связано, прежде всего, с уси­лением президентской власти как главного властного каркаса, обеспечи-

1 См.: Алексеев Н.Н. О гарантийном государстве / Русский народ и государство. - М: Аграф. 1998. С. 372-385,

2 Нерсесянц B.C. Национальная идея России во всемирно-историческом прогрессе ра­венства, свободы и справедливости. Манифест о цивилизме. - М.; НОРМА, 2000; Про­блемы обшей теории права и государства. - М„ 1999. С. 798-812; Нерсесянц B.C. Об­щая теория государства и права. Учебник для вузов. -М.: НОРМА, 2000.

3 Проблемы теории государства и права / Под ред. М,Н. Марченко. -М.: Юристь. 2001. С. 121-133.

4 Наш путь. Стратегические перспективы развития России в XXI веке. - М,: АРТКОФЕЯ-Центр. 1999. С. 101-107.

5 Усе А. России - имперскую Федерацию. "Независимая газета". 2000. 6 апреля.

41

вающего устойчивость других звеньев публичной власти, в том числе го­сударственной и муниципальной на всех уровнях ее осуществления.

На федеральном уровне необходимо более активно проводить мо­дернизацию таких президентских структур, как Администрация Президен­та Российской Федерации и Совет Безопасности Российской Федерации.

Администрация Президента после ее обновления могла бы стать по­литическим органом (центром), определяющим внутреннюю и внешнюю политику государства, кадровую политику, в том числе формировать кад­ровый резерв, решающим вопросы государственно-правового и муници­пального строительства, реформирования судебной власти, содействую­щим становлению обновленной политической системы. Эта политика про­водится Главой государства через законодательные инициативы, указы, распоряжения, поручения, ежегодные послания Федеральному Собранию, выступления и т.д.

Совет Безопасности призван обеспечивать проведение политическо­го курса Президента РФ путем принятия соответствующих администра­тивных решений и организационных мер.

Государственный совет Российской Федерации, образованный Ука­зом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г.1, будучи со­вещательным органом, содействующим реализации полномочий Главы го­сударства по вопросам согласованного функционирования и взаимодейст­вия органов государственной власти, в итоге, по мнению диссертанта, должен получить конституционное. закрепление с определенным кругом властных полномочий. При этом он мог бы формироваться не только из числа высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, как это происходит сегодня, но и из наиболее известных и уважаемых людей -возможно, бывших президентов, председателей палат парламента, предсе­дателей Правительства, ушедших в отставку судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов, лидеров политических партий, глав федеральных округов, представителей регионов, науки, культуры.

На межрегиональном уровне определенную трансформацию должны претерпеть федеральные округа, созданные в соответствии с Указом Пре­зидента Российской Федерации от 13 мая 2000 г, "О полномочном пред­ставителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" , ко­торые в перспективе, по мнению диссертанта, могут стать государственно-

1 СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3633.

2 СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

42

территориальными образованиями обновленной Федерации, созданными на добровольной основе субъектами Российской Федерации в целях их межрегиональной интеграции и координации вопросов государственного и муниципального строительства, социально-экономического развития. Те субъекты РФ, которые не пожелают войти в состав федеральных округов (особенно это может относиться к республикам), продолжают свое суще­ствование в прежнем качестве, до конституционного закрепления нового субъектного состава Российской Федерации. Возможно, наряду с феде­ральными округами, будут существовать республики как самостоятельные субъекты Федерации.

При подобном развитии ситуации осуществление президентской власти на межрегиональном уровне, по мнению диссертанта, производится не через полномочных представителей, а через глав федеральных округов, назначаемых Президентом Российской Федерации. Глава федерального округа образует исполнительный орган - типа администрации, состоящей из высших должностных лиц субъектов РФ, входящих в округ, и руково­дителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории округа.

Представительный орган федерального округа мог бы формировать­ся путем делегирования в него представителей от каждого законодательно­го (представительного) органа государственной власти субъектов Россий­ской Федерации, входящих в состав округа. Его основными функциями могут быть координация, решение общих межрегиональных вопросов, подготовка модельных законов и других нормативных правовых актов, ко­торые затем трансформируются через законодательство субъектов РФ ли­бо их одобрение законодательным (представительным) органом субъекта РФ.

На региональном уровне в течение переходного периода государст­венную власть осуществляют существующие в субъектах Российской Фе­дерации органы государственной власти, порядок формирования которых на этот период, в основном, остается прежним. Вместе с тем, возможно об­разование двухпалатных региональных парламентов, где одна из палат бу­дет формироваться путем делегирования в нее представителей от регио­нального Союза муниципальных образований, чем будет достигаться соче­тание государственных и самоуправленческих начал в организации и дея­тельности законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации и что явится существенным шагом на пути распро-

43

странения на региональном уровне принципов самоуправления, в соответ­ствии с Европейской Хартией регионального самоуправления.

В диссертации определяются возможные направления построения целостной общероссийской системы местного самоуправления. Развитие различных форм самоорганизации граждан, в том числе и их права на ме­стное самоуправление, в значительной мере зависит от государства, от го­сударственно-правовых установлений и предписаний. Поэтому при реше­нии этих вопросов должно определиться, прежде всего, само государство, его органы и должностные лица в концептуальных подходах к местному самоуправлению, отражению в своих правовых актах назревших общест­венных потребностей, связанных с новыми подходами к муниципальному строительству.

Одной из таких потребностей является, по нашему мнению, четкое разделение местного самоуправления на два самостоятельных типа: город­ское и сельское и их отдельное правовое регулирование, как это традици­онно складывалось на протяжении многовековой российской истории.

Единообразный подход к организации местного самоуправления, за­конодательно закрепленной и существующей ныне без учета его разнотип­ности и дифференциации, порождает многие трудности и нерешенные проблемы на практике. Нельзя объяснить простой случайностью, что в од­них субъектах Российской Федерации оно организуется на уровне городов и районов при отсутствии его в поселках, станицах, селах; в других - на уровне городов, сел и поселков при отсутствии на районном уровне. При­чем, зачастую, создание муниципальных образований жестко увязывается с существующими административно-территориальными единицами, что, по мнению диссертанта, также сдерживает процесс становления местного самоуправления именно там, где проживают люди, где оно объективно не­обходимо - на самом нижнем уровне. Поэтому необходимо законодатель­но определить не только разнотипность, но и уровни самоуправления:

- первичный (низовой) уровень мог бы включать в себя средние, малые города и поселки с населением до 100 тысяч человек, сельские по­селения, а также районы в крупных и больших городах. На низовом уровне формируется представительный орган - муниципалитет - путем как пря­мых выборов, так и делегирования в его состав представителей самоуправ­ляющихся структур, действующих в муниципальном образовании. Муни­ципалитет избирает из своего состава главу муниципального образования,

44

который, одновременно, возглавляет муниципалитет и образует (при необ­ходимости) орган исполнительной власти из членов муниципалитета;

- вторичный уровень мог бы включать в себя объединенные терри­тории, т.е. районы (уезды) и сельские округа (волости, сельсоветы), а так­же города с населением свыше 100 тысяч человек, организация местного самоуправления на этом уровне должна отличаться от первичного уровня.

Одним из спорных и пока нерешенных является вопрос об организа­ции публичной власти на районном уровне. В диссертации излагается ав­торское видение ее организации, суть которой сводится к следующему. Район не является муниципальным образованием, он выступает такой ад­министративно-территориальной единицей, в которой наиболее последо­вательно сочетаются государственные и самоуправленческие начала.

Представительный орган района - Совет муниципальных образова­ний - формируется путем делегирования членов от представительного ор­гана (муниципалитета) каждого находящегося в пределах территории рай­она муниципального образования. В состав Совета входят по должности главы муниципальных образований. Совет осуществляет координирующие функции, решает общерайонные вопросы, а также вопросы межмуници­пальных отношений и т.д.

Возглавляет Совет муниципальных образований глава района, кото­рый назначается главой федерального округа (вариант: высшим должност­ным лицом субъекта Российской Федерации) с согласия Совета муници­пальных образований. В перспективе реальным представляется создание межрайонных образований путем их добровольного объединения в муни­ципальные округа, осуществление публичной власти в которых будет строиться на тех же основах и принципах, которые предлагаются диссер­тантом для районного уровня.

В основу организации ныне существующего местного самоуправле­ния положен территориально-поселенческий принцип, между тем в реаль­ной жизни оно не сводится только к нему. Существуют другие виды само­управления, а именно: производственное, школьное, студенческое (учени­ческое, университетское), корпоративное, по месту жительства (то, что сейчас определяется, как территориальное общественное самоуправление). Также следует иметь в виду, что на территориях муниципальных образо­ваний действуют общественные объединения с собственными самоуправ­ленческими началами. Считаем, что кроме типов и уровней должна быть законодательно закреплена возможность наличия различных видов само-

45

управления и форм их участия в самоуправленческих процессах, происхо­дящих в муниципальных образованиях.

При таком подходе возможно, с точки зрения диссертанта, построе­ние целостной общероссийской системы местного самоуправления, кото­рая могла бы включать в себя следующие основные звенья:

- районные Советы муниципальных образований, образуемые путем делегирования в них представителей муниципалитетов - низового звена местного самоуправления и действующие в рамках территории района (уезда) либо в рамках территории муниципального округа, если таковые будут образованы;

- региональные Союзы муниципальных образований действуют на территории субъекта Российской Федерации и формируются путем деле­гирования в них представителей районных Советов муниципальных обра­зований (в перспективе - Советов муниципальных округов) и городских Советов муниципальных образований. Союз муниципальных образований делегирует часть своих членов в муниципальную палату регионального парламента;

- межрегиональные Ассоциации муниципальных образований дейст­вуют в рамках территории федерального округа и формируются путем де­легирования в них представителей региональных Союзов муниципальных образований; муниципальные палаты региональных парламентов делеги­руют своих представителей в представительный орган федерального окру­га;

- общероссийский Конгресс муниципальных образований действует как общенациональный орган местного самоуправления на территории Российской Федерации, формируется путем делегирования в него предста­вителей Ассоциаций муниципальных образований федеральных округов, других существующих » настоящее время федеральных и межрегиональ­ных союзов и ассоциаций (типа Союза местных властей, Союза малых го­родов и т.д.), которые постепенно будут встраиваться в новую модель ор­ганизации местного самоуправления.

Таковы основные параметры государственного и муниципального строительства,, которые, по мнению диссертанта, могут быть использованы при выработке государственной концепции новой модели местного само­управления, практическая реализация которой станет возможной после проведения конституционно-правовой реформы и, прежде всего, пере­смотра либо внесения поправок в Конституцию Российской Федерации,

46

связанных с новыми подходами к российскому федерализму, построению федеральной, межрегиональной и региональной государственной власти, организации местного самоуправления.

В Заключении подводятся итоги исследования, даются обобщенные выводы и предложения, направленные на реализацию авторского видения взаимодействия государственных и самоуправленческих структур, по­строения новой общероссийской модели местного самоуправления.

Основные положения диссертации отражены в следующих науч­ных публикациях автора.

1. Монографии, учебники, учебные пособия, брошюры

1. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия.-М.: НОРМА. 2001.15 п.л.

2. Конституционное право Российской Федерации. Краткий учебный курс. Изд. второе, изм. и доп. - М,: НОРМА, 2000.12,6 п.л.

3. Муниципальное право. Краткий учебный курс. - М.: НОРМА, 2001.15,1 п.л.

4. Основы конституционного права зарубежных стран. Учебное по­собие, -М.: ИНФРА, 2001.10 п.л.

5. Конституционное право стран Содружества Независимых Госу­дарств. (В соавторстве). - М.: НОРМА - ИНФРА. 1999,29 пл.

6. Конституционное право Российской Федерации. - М.: НОРМА. 1998.11,7 п.л.

7. Муниципальное право. Учебник. / В соавт. с Коваленко А.И., Ка-пицьшым В.М. и др. - М.: Новый юристь. 1998.12 п.л. (Авторский текст -4 п.л.).

8. Хрестоматия по российскому конституционному праву. (Состави­тель - Е.М.Ковещников). - М.: НОРМА, 2001. 52 п.л.

9. Местное самоуправление в Российской Федерации. Сб. норм, пра­вовых актов. (Составитель- Е.М.Ковещников, Н.Н,Пищаева). - М.: Юрид. литература. 1998. 64 п.л.

10. Конституция Российской Федерации. Вопросы и ответы / В соав­торстве с Колодкиным Л.М., Кутафиным О.Е. и др. - М.: Юрид. литерату­ра. 1994. 8,8 п.л. (Авторский текст - 1 п.л.).

47

11. Избирательные реформы: опыт, проблемы, перспективы / Под ред. проф. Васильева В.И. Гл. П п. 2. - Избирательные комиссии: система, полномочия, деятельность. (В соавт. с колл. авт.). - М.: Манускрипт. 1999. (Авторский текст -0,5 п.л.).

12. Рекомендации ВНИИ советского государственного строительства и законодательства по вопросам местного самоуправления / В соавт. с Ли-тягиным Н.Н., Тихомировым Ю.А. и др. - М.: Знание, 1987. 2,1 п,л. (Ав­торский текст - 0,5 п.л.).

13. Совершенствование советской государственности и демократии. -М.; Мысль. 1982.12п.л.

14. Депутату местного Совета // Сб. норм, актов в 2 ч. / В соавт. с Суховым Л.А. - М.: Юрид. изд. 1985. 6 п.л. (Авторский текст - 3 п.л.).

15. Высшие органы государственной власти СССР. М. 1989.2 п.л.

16. Советы-органы народовластия,-М.: Знание. 1985.1 п.л.

17. О дальнейшем улучшении работы Советов народных депутатов. -М.: Знание. 1984.1 п.л.

18. Конституционные основы организации и деятельности аппарата государственного управления. - М.: Знание. 1980.1,5 п.л.

19. Социализм: от утопии к реальности. (На датском, португ., испан­ском, франц., англ, языках) / В соавт. с Пугачевым Б.М. - М.: АПН. 1980. 5 п.л.

20. Международные отношения нового типа // В.сб, Вопросы теории и практики развития мировой системы социализма / В соавт. с колл. авт. -М.: Междунар. отнош. 1978. 2 п.л.

21. Политическая система развитого социализма, (В соавт. с Шамба Т.М.). М.: Знание. 1977. (Авторскийтекст-2п.л.),

Н. Научные статьи и публикации

24. Новая Конституция нужна обществу, народу, России. - Со», юс­тиция. 1993, № 11.0,5 п.л.

25,0 всенародных обсуждениях важных вопросов государственной

жизни. - Сов. гос. и право. 1998. №1.1 п.л.

26. Гарантировано Конституцией. - Человек и закон. 1978. № 1.

0,5 п.л.

27. СССР - общенародное государство. - Человек и закон. 1983.

0,5 п.л.

48

28. Деятельность Советов по обеспечению законности и охране прав граждан. (В соавт. с Шамба Т.М.). - Соц. законность, 1992. Кй 1. (Перепе-чат, на нем. яз. в журн. "Новая юстиция". ГДР, 1982. № 6). 0,5 п.л.

29. Социалистическая законность - конституционный принцип дея­тельности государства и его органов. - Сов. юстиция. 1982. № 15. 0,5 п.л.

30. Правовое регулирование положения автономных округов РСФСР. - Сов. гос. и право. 1986. № 12.1 п.л.

31. Демократизм советской Конституции. Хозяйство и право. 1981. № 10. 0,5 п.л

32. Новый закон о гражданстве. (В соавт. с Салищевой Н.Г.). - Соц. законность. 1979. Кй 3. 0,5 п.л.

33. Два мира - две Конституции. - Библиотекарь. 1978. № 2.0,5 п.л.

34. Советская политическая система. Труды ВЮЗИ. 1977. Т. 52. 1п.л,

35. Конституция общенародного государства. - Советское славяно­ведение. 1978. №1.1 п.л.

Кроме того, автором диссертации опубликовано более 20 научных докладов и выступлений на международных и российских научных симпо­зиумах и конференциях общим объемом свыше 25 печатных листов.